论程序公正

王能干



［内容提要］在进行诉讼活动中，司法工作人员及诉讼参与人普遍比较重视的是实体法上的公正，而对于程序法上的不公正现象则比较宽容。实际上，无论是实体公正，还是程序公正，其根本目的都是一致的，均是为了实现实质上的正义。但是二者的侧重点则略有不同，程序应当具有公正性和合理性，因为公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。要达到普遍意义上的程序公正，必须在司法体制等方面进行改革，只有这样，才能达成司法体制改革的终极目标—正义的实现。



［关键词］程序 公正 司法体制改革



最近一段时间以来，通过媒体爆光了几起司法机关错误审理的案件。如湖北的“佘祥林杀妻案”，根据报道，湖北京山县人佘祥林因杀死妻子张在玉一审被判处死刑，二审撤销一审判决，重审改判15年有期徒刑，已经在监狱里服刑11年多，后来却发现其妻子平安归来。[①]虽然这起案件已经法院进行了改判，佘祥林也被宣告无罪释放，但其中留给人们的思索是相当深远的。一些重大的错判案件，诸如杀人案件的错判，更会引起社会公众对司法机关的不满，甚至对司法机关的公正性和权威性产生怀疑。这些现象的产生，有许多不可忽视的原因，比如司法体制的根源，立法上的漏洞，刑讯逼供的存在，司法工作人员的素质不高等，但程序不公正也是其主要因素。程序公正的问题，现在日益成为摆在司法机关面前的不可忽视的问题。但关于什么是程序公正，程序公正与程序正义之间是什么关系，程序公正与实体公正哪个更重要，如何才能实现程序公正，都需要我们进行认真的研究与探讨。在我国的诉讼活动中，司法工作人员及诉讼参与人普遍比较重视的是实体法上的公正，而对于程序法上的不公正现象则比较宽容。一度出现的关于实体公正和程序公正之争，最后演变成是重实体还是重程序的“轻重”之争，而对于程序公正的意义却鲜为关注。为此，笔者试图从程序公正的实质意义、程序公正的实现途径以及程序公正对司法体制改革的影响等几个方面着手，进行简单的分析。

一、程序公正的含义

要认识程序公正的含义，首先要了解程序的含义。程序，从法律学的角度来看，主要体现为“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公正地听取各方意见，使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”[②]按照这种关于程序的观点，程序的一般意义在于处理某种特定问题时，应当遵循的一种规则。这种规则具备一定的时间顺序性，前后出现的行为之间存在特定的逻辑关系，程序一旦表现出来，不因任何外在的因素而改变，具有可被人们认识的客观性。但是，具有法律意义的程序，则与客观世界的程序有所区别，主要体现在法律上的程序是人为设计的，具有可操作性，也即具有一定的主观性。在主观性程序当中，又可以包含各种不同的具体程序，例如举行一个会议要有会议程序，举办一个比赛要有比赛程序。从更为广泛的和抽象的意义上说，例如物质生产的程序，社会分配的程序，等等。在所有这些主观性程序当中，最具有规范性、完整性和性的就是法律程序，而法律程序又可以包括立法程序、执法程序和司法程序。由于司法具有法律运行的最终性质，因此，司法程序就成为最典型的法律程序，也是人们最为关注的法律程序。比如法院审理案件时的庭审程序，什么时候进行证据质询，证人何时出庭，控辩双方发言的顺序，都是根据法律设计进行的，而这种设计可能通过立法进行改变，也可能会因为法官的人为意志发生顺序上的变化。因此，法律意义上的程序，是主观性和客观性的统一。正因为如此，才会产生程序公正的问题。

公正，简单地说就是指公平、正义、平等。在谈到程序公正的问题上，必须认识到，“程序问题与公正性必须结合起来考虑。”[③]具备法律意义的程序如司法程序等，由于能决定公民的生命权、财产权及其他权利的去向，因此具有相当重要的意义。通常认为，司法活动是解决所有社会纠纷的最后一道屏障，司法程序是否公正，直接反映一个社会对于正义的认识，是涉及到价值观的重大问题，所以，必须要对程序公正的概念加以合理的厘清与界定，否则，只会带来认识上的混乱，导致法律无法适用，公众的信仰发生危机。

程序公正，或者说正当性的程序，是指司法工作人员在审理各类案件时，根据法律特别是诉讼法的规定，在处理案件的各个环节中严格按照诉讼程序的规定办事，以确保当事人的各项诉讼权利能够得到有效实现。可以说，程序公正是司法公正的重要内容，在建立公正、公平、高效、廉洁的司法体制的过程中，确保程序公正具有十分重要的意义。

1.程序公正是司法公正的重要内容之一。司法公正具有严格执法的目的，但是，很长一段时间以来，有不少司法工作人员把处理案件结果上的公正视为司法公正的全部内容，他们认为，只要案件的最后裁判是公正的，那么即使在程序上有所疏漏也无足轻重。在这一观念的支配下，重实体轻程序成了一个带有普遍性的问题和倾向。随着司法改革的深化，如何确保程序公正已为立法机关及司法机关所关注。因为只有程序的公正，才能保证实体的公正。没有程序的公正，即使结果公正，也体现不出来，也会有人怀疑你，特别是败诉的一方就怀疑你有偏向。所以，在推进司法改革的过程中，必须牢固确立程序公正是司法公正的重要组成部分的观念，把确保程序公正作为司法改革的重点来抓。

2.程序公正是确保当事人诉讼权利得以实现的前提。当事人提起诉讼的目的，固然是为了求得裁判公正，使自己的合法权益得到保护。但合法权益的保护必须通过行使诉讼权利来实现。因此，能否充分行使好法律规定的各项诉讼权利事关当事人的实体权利能否得到保护，事关法律规定能否在司法实践中得到执行。在现代社会，随着公民法律意识的增强，倡导民主已成为一种趋势，而程序公正正是民主的必然产物。可以这么说，程序不公是对当事人基本权利的一种剥夺。没有程序上的公正，实体公正就会成为一句空话，法律规定的当事人诉讼权利也就无从实现。

3.程序公正是司法机关区别于其它部门办案的重要标志。在我国，除了司法机关审理案件外，有一部分纠纷是通过非诉讼途径予以解决的，如调解委员会调处民间纠纷，律师居中调解等。但纠纷一旦进人诉讼状态，司法机关在严格执行实体法的同时，还必须严格按

照诉讼法规定的操作程序来办理，这是司法机关区别于其它部门办案的重要标志。如果司法机关把各种诉讼程序弃之不顾，则把自己的司法活动混同于了其它部门的调解活动，这是于法有悖的，也是与司法机关的性质相违背的。

二、程序公正与程序正义的区别

目前很多学者在认识程序公正与程序正义的问题上，往往把两者互相混淆，认为程序公正就是程序正义，只有在程序上达到了公正的要求，就一定能实现案件处理结果上的正义。其实，程序公正与程序正义之间还是存在着较大的区别的，特别是二者的含义和逻辑顺序是有所不同的。程序正义强调的是程序的效果和价值，程序公正则着眼于程序本身的品质，程序正义是比较抽象的概念，程序公正则是比较具体的概念。

程序正义，“是这样一种法律精神或者法律理念，即任何法律决定必须经过正当的程序，而这种程序的正当性体现为特定的主体根据法律规定和法律授权所作出的与程序有关的行为。”根据这一定义，程序正义与程序公正之间的主要区别体现在以下两点：

1.程序正义是一种法律精神或者法律理念，它主要存在于司法工作人人员的法律精神中，或者是社会公众对法律的一种价值判断。公众参与到司法活动中来，其根本目的不是为了尝试法律是否对其公平，而是想依托法律使其权利获得公正的保护，而参与的本身，能直接体现公众对法律的认识，因此，程序正义能很好地实现这一目的。程序公正，是实现程序正义的最根本途径，但是，无论是程序公正还是程序正义，它们与实质上的正义都是存在着一定的差距的，与公众心目中尽善尽美的正义观永远达不到一致。而公众参与了司法活动，用自身的体会理解了程序的公正，则有助于其对正义信仰的追求保持稳固性，反之，如果公众认为司法程序是不合理的，在参与司法活动的时候受到了不公正的待遇甚至受到伤害，则无论结果怎样，都会动摇其对正义抱有的一贯恒心。

2.程序正义要求任何法律决定必须经过正当的程序，程序公正是实现程序正义的必经途径。在司法活动中，只有经过了公正的程序进行处理的案件，才有可能最接近于程序正义，没有公正的程序，就永远也不可能实现程序正义。

三、程序公正与实体公正的辩证关系

实体公正与程序公正的关系，实质上可以置换为实体法和程序法的关系问题。而关于实体法和程序法的关系，历来存在着两种针锋相对的观点：程序工具主义和程序本位主义。程序工具主义认为，程序法只不过是实体法的一个工具，只要实体公正了，程序上存在一些瑕疵是可以忽略的。程序本位主义则认为，既然实体公正难以实现，也不可能百分之百地实现，因为在处理案件时不可能百分之百地还原案件的真实，所有对案件的处理就是建立在对证据的审查机制上的，因此，必须在一些程序上给予严格的要求，这样，即使实体结果看起来好象是不公正的，但由于程序上是公正的，也可以减少不必要的纠纷。其实，程序法相对于实体法具有某种独立性。

安徽省合肥市人民政府


关于印发《合肥市建设工程规划核实管理暂行规定》的通知


合政〔2008〕124号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《合肥市建设工程规划核实管理暂行规定》已经2008年8月28日市政府第17次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。

二○○八年十一月二日

合肥市建设工程规划核实管理暂行规定

　　第一条　为加强对建设工程规划许可后的监督管理，保证建设工程符合国家有关规范、标准并满足质量和使用要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《合肥市城市规划管理办法》等法律、法规的相关规定，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条　本规定适用于本市市区范围内新建、扩建、改建的建设工程。单独实施的城市基础设施工程除外。

　　第三条　本规定所称建设工程规划核实是指市城乡规划主管部门对已经竣工的建设工程是否符合修建性详细规划、建设时序方案以及规划许可内容进行审核。

　　第四条　市城乡规划主管部门负责建设工程规划核实和竣工验收资料的查验工作，实行建设项目责任人制度，对建设项目实施全过程监管。

　　市建设行政主管部门负责建设工程质量竣工验收备案管理工作。

　　市消防、环保、人防、市容、卫生、广电、房产、民政等职能部门根据各自职责，负责建设工程的专项验收和相关管理工作。

　　供水、供电、燃气、通信、城市集中供热等有关单位根据各自职责，参与相关管线设施的验收和接入城市基础设施网络系统工作。

　　第五条　前期物业管理企业有权了解物业管理区域内建设工程的规划审批情况，有权对配套设施的建设情况进行监督并向有关主管部门举报。

　　市城乡规划主管部门应当在建设工程规划核实过程中征求前期物业管理企业的意见。

　　第六条　符合下列条件的建设工程可以申请规划核实：

　　（一）建设工程已经按规划许可规定的内容完成建（构）筑物以及公共服务设施和道路、绿地建设；

　　（二）规划要求拆除的各类建（构）筑物以及因建设需要搭建的临时设施已经全部拆除，施工场地清理完毕；

　　（三）对分期建设的建设工程，同期的公共服务等配套设施，已经按照建设时序方案同步实施，建成区与下一期施工区已经采取有效的临时隔离措施；分期界限是道路或绿地的，应当完成道路或绿地的建设；

　　（四）在本规定实施之前的住宅建设项目，教育、医疗卫生、社区管理、商业服务等配套设施，应当在住宅总规模完成50％之前同步建设完成，其它配套设施应当在住宅总规模完成80％之前同步建设完成。

　　第七条　申请规划核实应当提供以下资料：

　　（一）《建设工程规划核实申请表》；

　　（二）《建设工程规划许可证（副本）》及附件、附图；

　　（三）市城乡规划主管部门批准的修建性详细规划和建设时序方案；

　　（四）竣工测量成果资料 （图纸比例1：500）；

　　（五）建设工程竣工全套蓝图；

　　（六）拆迁批复、拆迁范围红线图；

　　（七）市城乡规划主管部门要求提供的其它材料。

　　第八条　建设工程规划核实的内容：

　　（一）单体建筑工程：

　　1.建筑物的平面位置，建筑物之间的间距，建筑物退让用地界限、道路红线、绿线、河道蓝线、高压线走廊等距离；

　　2.建筑物的使用性质、建筑物平面尺寸、建筑面积（地上、地下）、建筑层数（地上、地下）、建筑物的室内、外标高、层高、总高度；

　　3.建筑物立面造型、外装材料、外装色彩、亮化工程。

　　（二）建设用地范围、出入口、道路、绿地，停车场，围墙、大门等附属设施；

　　（三）教育、医疗卫生、社区管理、商业服务等公共服务设施；

　　（四）燃气、供水、变配电、安全技术防范、环卫、节水与节能等设施；

　　（五）建设工程用地范围内规划要求拆除的建筑物的拆除情况、施工临时设施的拆除情况以及施工场地清理情况。

　　第九条　建设工程规划核实按照下列程序进行：

　　（一）建设工程竣工后，建设单位按本规定第七条规定备齐资料，向市城乡规划主管部门申请规划核实；

　　（二）市城乡规划主管部门收到建设工程规划核实申请后，对报送资料齐全的，应当自受理申请之日起10个工作日内完成建设工程规划核实工作；对报送资料不齐全的，应当当场或者在收到报送资料之日起5个工作日内一次性告知申请人需补充的有关资料；

　　（三）对规划核实合格的建设工程，市城乡规划主管部门核发《建设工程规划核实合格证》；对规划核实不合格的建设工程，应当书面要求建设单位进行整改。建设单位未按要求进行整改的，城乡规划主管部门可暂停受理该建设单位新的建设工程规划许可申请；

　　（四）因特殊原因难以在10个工作日内完成规划核实的,经市城乡规划主管部门负责人批准，可以延长10个工作日，并应当书面告知申请人延期的理由。

　　第十条　建设工程规划核实合格后，建设单位方可组织建设工程竣工验收。

　　建设单位应当在建设工程竣工验收后6个月内向市城乡规划主管部门报送竣工验收资料。

　　第十一条　建设单位应当报送以下竣工验收资料：

　　（一）建设行政主管部门出具的建设工程竣工验收备案证明；

　　（二）建设工程涉及的消防、环保、人防、市容、卫生、文广等相关职能部门出具的建设工程专项认可或验收意见；

　　（三）建设工程涉及的供水、供电、燃气、通信、城市集中供热等相关单位出具的已经接入城市基础设施网络系统的相关材料；

　　（四）法律、法规规定的其它竣工验收的相关材料。

　　第十二条　对报送资料齐全的建设工程，市城乡规划主管部门应当自受理之日起10个工作日内完成对建设工程竣工验收资料的查验。查验合格的，换发《建设工程规划许可证》正本；查验不合格的，应当书面告知建设单位按要求重新报送。

　　对报送资料不齐全的建设工程，市城乡规划主管部门应当当场或者在收到报送竣工验收资料之日起5个工作日内一次性告知建设单位需要补充的资料。

　　因特殊原因难以在10个工作日内完成查验手续的，经市城乡规划主管部门负责人批准，可以延长10个工作日，并应当书面告知建设单位延期的理由。

　　第十三条　未取得《建设工程规划许可证（正本）》的建设工程，不得交付使用，房地产管理部门不予房屋权属登记。

　　第十四条　建设单位未在建设工程竣工6个月内向市城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由市城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处1万元以上5万元以下的罚款。

　　第十五条　建设单位应当对其提供材料的真实性负责。

　　建设单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得《建设工程规划核实合格证》或者《建设工程规划许可证（正本）》的，市城乡规划主管部门应当依法予以撤销，并依法追究相关责任人的法律责任。

　　第十六条　建设工程规划核实管理相关单位以及工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十七条　本市三县建设工程规划核实管理工作可以参照本规定执行。

　　第十八条　本规定有效期5年，自2009年1月1日起施行。