关于农村征地补偿款分配纠纷问题的探讨
王明水
【内容摘要】随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款分配纠纷已成为突出的社会问题。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全体集体经济组织成员，如果法律没有特别规定全体集体经济组织成员应共同享有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额，但不少乡村在土地分配款等问题中村民的分配权被限制或剥夺的情况时有发生。本文提出了解决农村土地征地款分配纠纷的途径；认定集体经济组织成员的方法；处理原则；同时对提出了解决农村土地征用补偿款分配纠纷的法律建议。
【关键词】 土地补偿款分配 收益主体 处理原则 法律建议
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定, 人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
（1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
（2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
（3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高人民法院截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判，最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点，应充分发挥乡(镇)司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
4、建立自治章程、村规民约备案审查制度。村民会议制定自治章程、村规民约，应根据村民委员会组织法第20条规定，及时上报乡镇人民政府备案，并由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。
作者：安徽明和律师事务所王明水
山西省人民政府办公厅关于印发山西省工程建设项目招标投标活动投诉处理办法的通知
山西省人民政府办公厅
山西省人民政府办公厅关于印发山西省工程建设项目招标投标活动投诉处理办法的通知
各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：
《山西省工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年四月九日
山西省工程建设项目招标投标活动投诉处理办法
第一条 为保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，建立公平、科学、高效的工程建设项目招标投标活动投诉处理机制，根据《中华人民共和国招标投标法》、《山西省工程建设项目招标投标条例》以及《工程建设项目招标投标投诉处理办法》（国家发展改革委等七部委第11号令）等法律、法规及规章有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于我省行政区域内工程建设项目招标投标活动的投诉及其处理活动。
前款所称招标投标活动，包括招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等招投标活动全过程。
第三条 各级发展改革、经信、住房城乡建设、水利、交通、商务等招标投标活动行政监督部门，按照各级人民政府规定的职责分工，按项目管理权限、分层级受理投诉并依法做出处理决定。
对于不按项目审批部门核准的招标事项组织招标等违法行为的投诉，分别由发展改革、经信部门受理并依法做出处理决定。
对于发布招标公告违法、评标委员会组成不符合法定要求以及物资采购招标中违法行为的投诉，由发展改革部门受理并依法做出处理决定。
对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的投诉，分别由有关行政监督部门受理并依法做出处理决定。
对省重大建设项目招标投标活动的投诉，由省发展改革部门受理，组织重大建设项目稽查特派员进行调查，并依法做出处理决定。对省重大建设项目招标投标活动的投诉，有关行业监督部门已经受理的，应当通报省发展改革部门，省发展改革部门不再受理。
第四条 行政监督部门处理投诉时，应当坚持公平、公正、高效原则，维持国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益。
第五条 行政监督部门应当确定本部门内部负责受理投诉的机构及其电话、传真、电子信箱和通讯地址，并通过省指定媒介向社会公布。
第六条 行政监督部门在招标投标投诉处理工作中，不得向投诉人和被投诉人收取费用。
第七条 投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：
（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；
（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；
（三）投诉事项的基本事实；
（四）相关请求及主张；
（五）有效线索和相关证明材料。
投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章；其他组织或者个人投诉的，投诉书必须由其主要负责人或者投诉人本人签字，并附有效身份证明复印件。
第八条 投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起10日内提出书面投诉。
法律、法规规定应当先向招标人提出异议的，前款规定的期限自收到异议答复之日算起。
第九条 投诉人可以直接投诉，也可以委托代理人办理投诉事务。代理人办理投诉事务时，应将授权委托书连同投诉书一并提交给行政监督部门。授权委托书应当明确有关委托代理权限和事项。
第十条 行政监督部门收到投诉书后，应当在3个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定：
（一）对于符合投诉处理条件的应当及时予以受理，并以收到投诉书之日起即为正式受理。
（二）对于符合投诉处理条件，但缺少必要材料的，行政监督部门应当一次告知需要补充的材料，按要求补充材料后重新递交投诉申请的，以重新递交投诉材料日期为投诉申请日期，未按要求补充材料的，视为放弃投诉申请。
（三）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理范围的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉。
（四）对于不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人。
第十一条 有下列情形之一的投诉，不予受理：
（一）投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；
（二）投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；
（三）投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；
（四）超过投诉时效的；
（五）已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据的；
（六）投诉事项已进入行政复议或者行政诉讼程序的。
第十二条 行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。
对涉及面广、行政监督部门直接参与的招标活动或者被投诉对象与行政监督部门存在隶属和其他利益关系等情况复杂的投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门应当邀请发展改革行政监督部门以及其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门做出处理决定。
对行政监督部门直接参与的招标活动或者被投诉对象与行政监督部门存在隶属和其他利益关系的投诉，该行政监督部门应当回避，由发展改革行政监督部门调查并做出处理决定。
第十三条 行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认。
第十四条 在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。
第十五条 行政监督部门负责投诉处理的工作人员，有下列情形之一的，应当主动回避：
（一）近亲属是被投诉人、投诉人，或者是被投诉人、投诉人的主要负责人；
（二）在近三年内本人曾经在被投诉人单位担任高级管理职务；
（三）与被投诉人、投诉人有其他利害关系，可能影响对投诉事项公正处理的。
第十六条 行政监督部门负责处理投诉的人员应当严格遵守保密规定，对于在投诉处理过程中所接触到的国家秘密、商业秘密应当予以保密，也不得将投诉事项透露给与投诉无关的其他单位和个人。
第十七条 对行政监督部门依法进行的调查，投诉人、被投诉人以及评标委员会成员等与投诉事项有关的当事人应当予以配合，如实提供有关资料及情况，不得拒绝、隐匿或者伪报。
第十八条 投诉处理决定做出前，投诉人要求撤回投诉的，应当以书面形式提出并说明理由，由行政监督部门视以下情况，决定是否准予撤回：
（一）已经查实有明显违法行为的，应当不准撤回，并继续调查直至做出处理决定；
（二）撤回投诉不损害国家利益、社会公共利益或者其他当事人合法权益的，应当准予撤回，投诉处理过程终止。投诉人不得以同一事实和理由再提出投诉。
第十九条 在投诉调查处理过程中，行政监督部门认为可能存在影响中标结果的违法违规行为，可以视具体情况责令暂停招投标活动。
项目单位及招标代理机构收到行政监督部门暂停招投标活动通知后，应当立即暂停，在未做出投诉处理结果前或行政监督部门发出恢复招投标活动通知前，不得进行该项目招投标活动。
第二十条 行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：
（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；
（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《山西省工程建设项目招标投标条例》及其他有关规章做出处罚。
第二十一条 行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项做出处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。
行政监督部门对投诉事项作出处理决定，应当以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。
第二十二条 投诉处理决定应当包括下列主要内容：
（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；
（二）投诉人的投诉事项及主张；
（三）被投诉人的答辩及请求；
（四）调查认定的基本事实；
（五）行政监督部门的处理意见及依据。
第二十三条 行政监督部门应当建立投诉处理档案，并做好保存和管理工作，接受有关方面的监督检查。
第二十四条 有关行政主管部门须将受理投诉过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。
第二十五条 行政监督部门在处理投诉过程中，发现被投诉人单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员有违法、违规或者违纪行为的，应当建议其行政主管机关、纪检监察部门给予处分；情节严重构成犯罪的，移送司法机关处理。
对招标代理机构有违法行为，且情节严重的，应当依法暂停直至取消招标代理资格。
第二十六条 当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
申请行政复议或者提起行政诉讼过程中，在行政监督部门未做出新的处理决定前，当事人不得停止原处理决定的执行。
第二十七条 纪检监察部门负责对行政监督部门处理投诉过程进行监督。
第二十八条 行政监督部门工作人员在处理投诉过程中徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守，对投诉人打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
招投标单位有违法、违规或者违纪行为的，对其中由行政机关任命的直接负责主管人员和其他直接责任人员的查处，由纪检监察部门负责。
第二十九条 对于经查实并依法作出处理决定的投诉事项，行政监督部门应当将投诉处理结果在有关媒体上公布，接受舆论和公众监督。
第三十条 本办法自2012年5月10日起施行。