教育部、共青团中央


教育部、共青团中央关于加强高等学校毕业生思想政治教育工作的联合通知
(1981年4月28日)



　　一九八一年全国高等学校将有二十八万多学生(包括研究生)分别于暑假和寒假毕业。为了加强毕业生思想政治教育工作，现作如下通知：

　　一、这届毕业生在党和政府的关怀和学校的培养教育下，几年来在政治和学业上，都取得了可喜的进步。他们关心国家前途，勤奋学习，愿意为社会主义建设事业服务，主流是好的。但是，由于十年浩劫造成的思想混乱，使建国以来形成的毕业生服从国家分配的良好风气遭到破坏，加之这几年学校的思想政治工作比较薄弱等原因，学生的思想问题比较多。目前有一部分毕业生缺乏远大理想和抱负，贪图安逸，留恋城市，不愿到基层和艰苦地区工作。针对这种情况，需要认真加强毕业生的思想教育工作，提高他们的觉悟，使他们愉快地服从国家分配；在走上工作岗位以后，发扬艰苦创业的精神，努力为人民服务，为社会主义现代化建设事业作贡献。这是毕业生分配工作中首先应解决的问题，必须认真抓紧抓好。

　　二、对应届毕业生应着重进行坚持四项基本原则教育和形势任务教育，并紧密联系毕业生思想实际，进行革命理想教育、共产主义思想品德教育、爱国主义教育、艰苦奋斗教育和遵守纪守法教育等。

　　通过教育，要使广大毕业生进一步树立正确的政治方向和为共产主义而奋斗的远大理想；深刻领会党中央提出的在经济上实行进一步调整、在政治上实现进一步安定的方针的重要意义，认清当前的形势、任务和青年一代肩负的历史使命，增强革命事业心；使他们懂得国家对毕业生实行计划分配，是社会主义制度优越性的具体体现，应该根据国家需要来考虑个人志向，把国家利益、人民利益放在首位，抵制和反对无政府主义、个人主义和资产阶级自由化倾向；发扬大公无私、先人后己、吃苦在先、享乐在后的革命精神，到基层去，到艰苦的地方去，到祖国需要的地方去，把自己的青春和才智献给社会主义现代化建设事业。

　　三、对毕业生进行思想政治教育，要采取疏导的方针，坚持实事求是，联系实际，注意方法，讲求实效。要在学校党委的统一领导下，把党、政、群各种组织和广大教师发动起来，都来做这项工作。要教育党团员发挥先锋模范作用，把“学雷锋、创三好”、“做合格共青团员”的活动与毕业生的思想教育结合起来，并通过思想总结、学习总结和毕业鉴定等自我教育方法，使毕业生明确今后努力方向，坚持走又红又专的道路。

　　在毕业生分配工作中，既要解决思想问题，也要考虑实际问题。对于毕业生的实际困难和合理要求，凡是政策上许可而且可能办到的，应尽量予以照顾；对于难以办到的，要解释清楚；对于不合理的要求，要做说服教育工作。个别无理坚持个人要求，经教育无效，仍拒不服从国家分配的，要根据国务院的规定严肃处理。

　　四、切实加强毕业生思想政治工作的领导。毕业生的精神面貌，对待国家分配的态度，以及走上工作岗位以后的表现，是衡量我们培养的人才是否真正合格的重要标志。做好毕业生的思想政治工作，不仅是分配工作的重要环节，也是恢复和发扬党的优良传统、建设社会主义精神文明所必需。因此，要求各高等学校把这项工作作为贯彻中央工作会议精神的一个重要内容来抓，及早动手，制订计划，付诸实施。各地教育部门、共青团组织和毕业生调配部门，要在当地党委的领导下，紧密配合，尽快作出部署。宣传和新闻单位要积极支持配合，加强宣传报导工作，造成服从国家分配光荣的社会舆论。各级领导干部要以身作则，模范遵守党和国家的政策法令，支持自己的子女服从国家分配，不得干扰毕业生分配工作，反对并杜绝“走后门”等不正之风。

　　有关毕业生的思想动态、工作计划安排、开展工作的情况和经验，请随时告诉我们。

　　

　　

　


城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例

郑书宏　卢宇


　　成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。

案情介绍：

　　1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。 　

法律分析：

　　本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：

一、限期拆除建筑决定的性质

　　行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
　　据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。

二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析

　　本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。

三、关于本案行政处罚的时效

　　时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
　　本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。

四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析

　　根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
　　就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
　　因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。

①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇