批捕权应由谁行使？

张爱权（律师） 石恩娴


内容提要：有关批捕权行使主体的争议向来激烈，本文通过对我国人民法院和人民检察院行使批捕权的利弊进行详尽的分析，通过诉讼法理以及司法实践方面的论证，阐明批捕权由人民法院行使更有利于诉讼目的的实现
关键词： 批捕权 诉讼结构 程序正义
正文：
我国现行宪法第37条第二款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”。 我国刑事诉讼法第59条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人们检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行”。可见，我国法律将批捕权授予了我国人民检察院和人民法院。然而，在我国司法实践中，绝大多数案件的逮捕是由人民检察院批准或决定的，人民法院仅对部分自诉案件行使批捕权。有的学者认为由检察院行使批捕权极易导致侵犯人权，不利于犯罪嫌疑人和被告人的人权保障，而有的学者认为将批捕权交由人民法院行使在实践中行不通，不符合我国国情。但不论争论如何激烈，不外乎是由人民检察院还是由人民法院行使，哪一个更加合理。
在探讨批捕权的行使之前，有必要明确何谓逮捕？在英美法上，逮捕分为有证逮捕与无证逮捕。前者是由签证官（一般是法官或其他司法官员）签发的授予某人有逮捕权的证明而进行的逮捕；后者又包括两种情况：一是由警察在特定条件下，对实施破坏社会治安的人或已实施犯罪的人勿需逮捕证明而进行的逮捕，二是任何普通公民在充分理由怀疑的条件下，对现行犯或已实施犯罪的人而进行的抓捕活动。因此，英美法上逮捕从内容上讲实际上包括我国刑诉法上所讲的拘留、逮捕与扭送。而大陆法系国家，有的与我国类似，如法国，严格区分拘留与逮捕。拘留，在法国法上又称之为先行拘留，主要是对可能判处2年或2年以上监禁轻罚的被控告人，司法监管不能满足预审或维护社会治安的需要，可以采用先行拘留；而后者主要是对在逃或在法国领域外居住的被控告人，预审法院有权依法决定依法采取羁押措施。而同为大陆法系的德国，在逮捕权配置上受英美法系的影响，其逮捕分为一般逮捕与暂时逮捕，前者相当于英美法系的有证逮捕，后者则相当于无证逮捕。
纵观各国刑诉法有关逮捕的规定，尽管具体规定与操作方法有所不同，但逮捕一般是作为限制或暂行剥夺行为人人身自由的一种法则是共同的，而且基本也都是将逮捕作为防止犯罪嫌疑人或被告人逃避侦查、起诉和审判而采取的一种预防措施。其存在的根本目的之一就是保障人权，但却是以剥夺具体人的基本人权——人身自由为条件的。它既可以成为保障大多数人安全、保障大多数人生存权、自由、财产所有权的手段，同时也可能成为侵犯人权的凶手。因而，逮捕是一把双刃剑。由于逮捕涉及公民人身自由这一基本的人权，因而各国有关逮捕的规定都体现了谦抑的原则①，规定了比较严格的适用条件。尤其是逮捕权的合理设置不仅影响着逮捕活动的目的合理性，而且还体现着整个逮捕过程的合理性，并在防止非法剥夺、侵害公民人身自由权力方面起着至关重要的作用。
在现代法制社会，任何一项司法权力或诉讼权利的配置都必须具有内在的正当性和外在的合理性。所谓内在的正当性主要表现在是否符合程序正义的基本要求；其外在的合理性则表现为能否保障实体法的公正实现。两者的和谐统一是评价诉讼程序授权性立法的一个基本的价值标准②。我国宪法和刑事诉讼法都明确规定检察机关对公安机关侦察的案件和自侦的案件享有批捕权，即批捕权是检察权的重要组成部分。对于这一独特的权利配置是否具有正当性和合理性，是否有利于保障司法公正的实现，在探讨之前我们有必要先明确检察权的性质、批捕权的性质为何？对于检察权的性质，我国学术界现有以下几种观点：一是司法权说，认为检察权与审判权、检察官与法官在本质上极其相近，而该学说的最主要理由，是防范行政不正当干预刑事司法③；二是行政权说，认为检察机关的组织体制和行动原则具有行政特性，检察官是政府在诉讼中的“代言人”，是代表第二权（行政权）对第三权（审判权）实施监督制衡的机关；三是兼采司法和行政的双重属性说，该观点承认检察权兼具司法权和行政权的双重属性，已成为多数国家和学者的通说④；四是法律监督权说，认为检察权既不是司法权，也不是行政权，而是相对于立法权、司法权、行政权的独立的法律监督权。而事实上不论学术界争论如何激烈，我国宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等赋予检察机关的是一项重要而且十分独立的国家公权力，即第四种说法：法律监督权。由此可见我国法律意义上的检察权承担着双重职能，即法律监督职能和控诉职能。而批捕权具有程序性裁断的性质是不容质疑的⑤。综观世界各国刑事诉讼立法，在适用逮捕的实质要件中，都必须具有相当的理由说明犯罪嫌疑人实施了犯罪，并且逮捕措施应当与被捕人所犯罪行严重程度及社会危险性相适应。所以，法定机关一旦裁定适用逮捕这种强制措施，就相应设定了特定的诉讼权利和诉讼义务，直接涉及公民人身自由和诉讼进程，也关系诉讼目的能否公正实现。由此可见，批捕权已经成为国家司法权的重要组成部分，应该具有高度的公正性和权威性。批捕权作为一种具有裁断性质的权力，这与检察机关所承担的控诉职能存在矛盾冲突。因为这种诉讼结构无法避免检察机关为达到求刑的目的滥用或纵容滥用逮捕这种强制措施的可能性，从而导致诉讼的两个直接目的——控制犯罪与保障人权在司法实践中不能有机同一起来，甚至相互矛盾冲突，使得整个刑事诉讼机制本身所固有的品格——公正性受到严重侵害，而且难以保障这一诉讼机制会产生好的法律结果，程序正义的价值也永远无法真正实现，致使我国的刑事诉讼结构也就很难符合诉讼规律的客观要求。 首先表现在，赋予检察机关批捕权严重损害了当事人平等的诉讼机制。当法律赋予控方以批捕权时，就是将控方明显置于不平等的地位，给予不平等的权利和机会，因为辩护方既没有法律赋予的控方实行强制的权力，也没有这种能力。这是对诉讼规律的破坏，是一种社会不正义，当事人平等是人们通过诉讼寻求社会正义，确保司法公正的基本条件。没有法律对当事人诉讼地位和条件的同等对待，就不会有司法公正，诉讼就会失去其存在的根本价值基石。其次，赋予检察机关批捕权违反了刑事诉讼方式的无妨害性这一正当性标准。在控辩双方的诉讼对立中，法律理应为双方提供平等的条件和机会，各方通过对其诉讼职能的充分有效行使，合理实现其预期目的。如果允许用妨害他方行为的方式赢得诉讼，就是对诉讼规律的破坏和对另一方正当权益的损害，归根到底是对司法公正的破坏。这样的诉讼方式显然是非理性的、不正当的。司法实践中，个别检察官滥用批捕权恶意报复辩护律师的恶性案件时有发生，是控辩失衡的极端表现。
据官方统计，1998年全国公安机关报批案件447472件，689025人，人民检察院批捕388788件，582120人，批捕率分别是86.89%和84.48%。2001年11月22日，石狮日报载：近期，市检察院在四个阶段中做到“四个加强”，大幅提高了批捕率。9月份以来，该院共受理公安机关提请批捕案件103件146人，审查后，依法批捕102件145人，不捕继续侦查1件1人，批捕率近100％。河南报业网2003年5月9日在《义马市检察院案件批捕率达百分之百》一文载：义马市检察院在司法实践中,不断探索和完善各项制度,加强与公安机关的工作联系,充分发挥法律监督职责,确保案件批捕质量。自2002年以来,该院案件批捕率均达到100%。新华山东网2003年7月18 日《中国警方刑侦改革成效显著》一文报道：中国公安部 副部长白景富今天说，经过５年的刑侦改革，中国警方的整体侦查破案能力和打击犯罪水平得到了大 幅度提高。数字显示，与１９９７年相比，去年中国警方破获刑事案件数增长了２５. ８％，批准逮捕犯罪嫌疑人数增长了６０.４％，移送起诉犯罪嫌疑人数增长了 ６３.８％，批捕率从８５.９％提高到８９.９％。事实上，各地公安机关、检察机关把提高批捕率作为自己政绩的一项标准，以致批捕率居高不下。可见作为我国唯一的公诉机关的人民检察院在行使审查批准逮捕和决定逮捕的职权时能否保持中立、客观的态度是另人怀疑的。原因就在于其一：公安机关侦察讯问犯罪嫌疑人的审查讯问程序往往成为追诉机关获取口供、核实证据的手段。人民检察院批准决定逮捕执行后，不是由司法机关而是由公安机关自己负责审查讯问犯罪嫌疑人，这种自己审查自己的程序设计根本不可能防止不必要的羁押。而且，由于逮捕犯罪嫌疑人可以减少侦察侦察活动的障碍，逮捕之后公安机关又可以随时讯问被逮捕人，这种宽松的制度客观上诱发了公安机关进一步逮捕的要求。其二：由于检察机关在刑事诉讼中承担着控诉的职能，新刑事诉讼法庭审理形式的改革，加大了检察机关举证的力度，再加上大量自侦案件的自报自批以及检察机关与侦察机关存在法定的相互配合的关系，往往将逮捕作为进一步收集证据、侦破案件的快捷手段。依据诉讼法理，批捕权的目的只是为了保全证据或保全犯罪嫌疑人、被告人日后就审的机会，而把批捕权当成侦查手段“以捕代侦”恰恰是对批捕权制度的法律功能的严重扭曲，也是野蛮落后的封建社会制度中有罪推定观念的集中表现，实质上是一种假借法律名义滥用国家权力的变种，是对我国宪法保障人权基本精神的严重背离。
司法实践中检察机关滥用批捕权已经造成了严重后果。具体表现在：其一，“以捕代侦”普遍存在，使批捕权成为一种服务于控诉职能的附属权利，远离了立法宗旨，危害甚大。其二，“该捕的不捕，不该捕的乱捕”由于检察机关工作人员良莠不齐，对修正后的刑事诉讼法规定的逮捕条件“有证据证明有犯罪事实”把握不准，导致批捕权的运用有很大的随意性。其三，相互扯皮的案件增多。由于检察机关和侦察机关时常就使用逮捕条件在认识上产生分歧，造成有些案件久报不批，不仅影响诉讼效率，且使一部分案件由于受诉讼期限等主客观条件限制不得不另作处理，严重损害了法律的严肃性。其四，易造成司法机关资源的浪费，增加诉讼成本。由于检察机关随意批捕，一旦法院做出无罪判决，就会引起国家赔偿，同时给我国法治事业带来不利影响。其五，批捕程序缺乏最低限度的公开性和有效的救济程序，一旦检察机关做出错误批捕决定，公民人身自由就会处于被侵害的状态，这显然是与法治社会的理念相违背的。
目前，我国检察队伍素质偏低，享有批捕权极易侵犯人权。由于种种原因，检察队伍中受过严格、系统、规范的法律专业知识培训的人员所占比例甚小。特别是现任主要领导干部，多数来自社会的其他部门，自身法学知识不系统，业务能力跟不上工作需要。据有关人士考察，受过正规法学教育的检察官平均只占10%左右，基本掌握刑事法律的检察官人数比例尚达不到50%，掌握基本民事、经济法律知识的约占15%左右，而初步了解国外法律知识和国际惯例的不到3%，检察队伍知识结构单一，知识面狭窄，素质偏低，如果享有批捕权，在我国现行诉讼机制不很完善的情况下，滥用逮捕手段的可能性是不言而喻的。
当前，世界上大部分国家均将批捕权赋予具有中立地位的法庭或法官。在现代逮捕制度中，除非法定紧急情况外，追诉机关一般不得自行决定逮捕，对于必须逮捕的，追诉机关只能通过向中立的司法机关提出申请，由法庭或法官决定是否逮捕。由于逮捕是由不具有追诉倾向的法庭或法官决定的，所以能够更加客观、更加严格、更加公正的审查是否具备法定的逮捕条件以及有无逮捕的正当性，从而可以有效地避免由追诉机关自行决定逮捕时难以严格贯彻法定逮捕条件的弊端。因此我国宪法、法律应当将批捕权赋予人民法院而不能由其他机关行使。其原因：第一，这是由审判机关在刑事诉讼中的法律地位决定的。法院在刑事诉讼中总是处于核心和关键地位。法院经过审判程序做出的裁决是国家对刑事案件做出的最终法律规定。因而法院对诉讼进程具有权威性作用和决定性影响，那么对涉及人身自由和诉讼程序具有重大意义的批捕权，统一由审判机关行使更具有权威性，也与其法律地位相适应。第二，法庭或法官虽然享有逮捕权，一般情况下，却不能主动决定逮捕，而必须等待追诉机关的逮捕申请，从而防止了司法机关沦为公诉工具的危险。第三，由审判机关行使批捕权，更有利于实现程序正义。在现代刑事诉讼中，控诉、辩护和审判是三种基本的诉讼职能。保障充分实现控辩平衡、控辩对抗、无罪推定、控审分离、审判中心已成为程序正义的基本要求。由于法官能够对控、辩双方保持一种不偏不倚的超然中立态度，这样更有利于公正地把握批捕权的运作，即可以有效防止将那些无辜公民纳入到诉讼中来，又可以最大限度地防止其他法定机关滥用国家司法权现象的滋生，体现出严格的法律制约性，这是程序正义的必然要求。第四，由审判机关行使批捕权，既有利于实现诉讼目的，又与诉讼职能相适应。审判职能的核心是定罪量刑，审判机关对罪与非罪的界线把握得最准确、最具权威性，这正是行使批捕权的前提条件。审判机关享有批捕权，与侦查控诉机关形成相互制约、相互监督的法律关系，由于不存在利害关系而更倾向于严格而准确地把握逮捕的实质条件，这样更有利于实现刑事诉讼控制犯罪和保障人权目的的和谐统一。最后，由审判机关行使批捕权，有利于保障实体法的公正实现。程序法的一个重要价值表现为能够最大限度地确保公正实现实体法，批捕权的合理设置是其中一个关键环节。由审判机关掌握批捕权，可以避免不同机关因法律观念等方面存在认识上的差异导致诉讼拖延，无效率诉讼，滥用强制措施侵害人权等妨害实体法公正实现之现象的发生，也可以有效地防止因控诉机关职权过于强大而导致诉讼结构严重失衡所带来司法不公，从而使批捕权沿着富有效率，保障权力的合理性轨道运行。这样完全能够保证准确、公正、及时地实现刑事诉讼实体法。
但是，法官在批捕裁断的过程中，同样会受自身能力的限制和法外因素的干扰，难免出现认识上的偏差甚至错误，也不能排除法官滥用这种司法权力的可能性。所以为了促进司法公正，有必要设立上诉审程序，并增强其公开性，以作为维护司法公正的坚实屏障。这样既能够及时补救法官可能出现的疏漏和错误，又可使公众增强对法院的依赖，从而也增强了法院裁判的权威性和公正性。因而这也应该是刑事诉讼机制的一个重要环节。同时，为了有效地防止法官在批捕裁断的过程中形成先入为主，还应该建立庭审法官与批捕法官严格分离制度，使批捕法官在行使职权时，相对与审判法庭和检察机关而言是完全独立的。这样使批捕法官仅仅具有司法裁判权，使批捕权的运作更具科学性和公正性，这也是司法公正的内在要求。具体运作程序可设定为：在刑事诉讼中，侦查人员及检察官认为需要逮捕犯罪嫌疑人或被告人时，应当向法庭提出请求书，并须向法庭公开逮捕的理由。如果批捕法官认为完全符合逮捕条件时，应该裁定批准逮捕，并及时签发逮捕证；如果批捕法官认为理由不成立或不充分时，应裁定不予批准逮捕，并应在裁定书中阐明不批准逮捕的理由。当侦查人员及控、辩双方对法庭裁定持有异议时，都有权在法定期间内向上一级法院提出上诉。
基于上述探讨，笔者认为：由检察机关行使批捕权不具有内在的正当性和外在的合理性，且在实践中极易侵犯人权；而把批捕权赋予人民法院，不仅是当前大多数国家的做法，而且能够真正保障实体法的公正实现，更有利于实现刑事诉讼控制犯罪和保障人权目的的和谐统一。
① 载自 孙谦《逮捕论》（法律出版社2001年4月第一版）
② 载自 陈卫东《刑事诉讼法实施问题调查报告》（中国方正出版社2001年5月第一版）
③ 著名刑法学家陈光中先生在最高人民检察院召开的主诉检察官办案责任制试点工作座谈会上，就指出：根据我国宪法框架和实际情况，我国检察机关应当定位为司法机关。
④ 转引自龙宗智《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期
⑤ 载自郝钟银《论批捕权与司法公正》（原文出处：中国人民大学学报）


广东省广州市人民政府


广州市老年人优待办法

广州市人民政府令第8号


《广州市老年人优待办法》业经２００１年5月21日市政府常务会议讨论通过，现予以发布，自２００１年10月１日起施行。

市长　林树森　　

二○○一年六月十三日

广州市老年人优待办法

　　第一条　为保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》及有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

　　第二条　具有本市行政区域常住户口，年满60周岁以上的公民，享受本办法规定的优待。

　　国家机关、社会团体、企业事业组织、基层群众自治组织和公民，应当按照本办法的规定履行优待老年人的职责和义务。

　　第三条　本办法由市老龄工作委员会负责组织实施。各有关部门应当在各自职责范围内协同实施本办法。

　　第四条　本市各级人民政府及其有关部门应当根据社会经济发展的情况，逐步加大对社会福利设施的投入，采取措施，健全对老年人的社会保障制度，改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐。

　　第五条　年满60周岁不满65周岁的老年人凭《广州市老年人优待证》（以下简称《优待证》）进入定点公园和文化馆、纪念馆、艺术馆、博物馆、展览馆，有月票的，按现行优待办法购买；没有月票按次购票的，享受半价优惠。乘坐市内线路公共汽（电）车、过江轮渡和地铁，享受半价优惠。

　　65周岁以上老年人凭《优待证》享受前款各项的免费。

　　第六条　老年人凭《优待证》进入市内各体育健身场所、电影院活动或者观赏的，享受半价优惠。

　　第七条　老年人凭《优待证》可以免费使用收费公共厕所。

　　第八条　老年人凭《优待证》乘搭车、船、飞机可以优先购票并优先检票进站，上下车、船、飞机。

　　候车、船、飞机室应当设置老年人专用座椅。

　　第九条　市内各医疗机构，应当专设老年人服务窗口，对持《优待证》的老年人免收普通门诊挂号费。

　　有条件的医院应当设置老年人家庭病床。

　　第十条　邮政、电信、银行等部门应当为老年人专设服务窗口或者设置老年人优先标志，对持《优待证》的老年人应当优先办理用邮、领取养老金及其他相关业务。

　　第十一条　孤寡老人和虽有赡养人或者扶养人，但赡养人或者扶养人确无赡养、扶养能力的老年人租赁并居住房管部门管理的公产房，免交租金。

　　离、退休干部、职工租住公房（以租赁登记承租人为准）的，租金按现行优待办法收取。

　　第十二条　商场、饮食、维修等商业、服务单位应当根据自身的服务特点，为老年人提供各种优先、优惠、优质服务。

　　第十三条　农村老年人不承担义务工、不缴纳各种集资费。

　　第十四条　各街道办事处、镇人民政府应当做好社区助养为老服务工作，建立方便老年人的便民服务档案，为老年人提供及时的服务。

　　第十五条　100周岁以上的老年人凭《优待证》，由其户籍所在地的区、县级市人民政府每月发给不少于200元的长寿保健金。

　　第十六条　对符合法律援助条件的老年人，法律援助机构、律师事务所或者有关部门应当及时予以法律援助。

　　公证机关办理扶养、助养、赡养老人的协议公证时，免收公证费。

　　第十七条　本市老年人优待证由市老龄工作委员会统一制发和管理。

　　符合本办法规定的老年人可以向户籍所在地的街、镇老龄工作委员会申领本市老年人优待证，经区、县级市老龄工作委员会审核后，报市老龄工作委员会核发。

　　第十八条　对不按本办法规定履行优待老年人义务的组织或者个人，由区（县级市）老龄工作委员会责令其改正，并进行批评教育；对不履行优待老年人义务造成严重后果的，由市老龄工作委员会提请其所在单位或者上一级主管部门对直接责任人、负责人，给予行政处分。 　　　

　　第十九条　本办法自2001年10月1日起施行。