交通事故社会救助基金立法的若干思考

李雪峰
（山东大学法学院 山东 济南 250100）


【摘要】机动车第三者责任强制保险条例中规定了交通事故救助基金制度，但没有明确规定救助基金的运营和监管由哪个部门负责，也没有更具体的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效实施，本文围绕交通事故救助基金制度的运作模式、资金来源、救助范围、代位追偿等提出几点意见，希望能引起业界同仁的共同关注，并促成该制度的付诸实施。
【关键词】机动车 交通事故 责任保险 救助基金

《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。 我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。 虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。
救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的” 垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。” 但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。 我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。 希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。” 《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
孳息是指物或权利的收益，在法律上又可分为天然孳息和法定孳 息两种，天然孳息是依自然而产生的出产物，如植物的果实和动物的幼仔。法定孳息是指依法律关系而产生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金会虽不以营利为目的，但其本身也可以从事某种特定的经济行为，以实现财产的增值。基金会资金可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值。[17]我国台湾地区“汽车交通事故特别补偿基金管理办法”规定，基金除支付业务需要外，还可以存放于银行，也可购买公债、国库券、中央银行储蓄券、金融债券，基金在每年年度终了，其依法收取的收入扣除当年经营所需的支出，结余部分纳入基金。出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。[18]
4、依法行使代位追偿所得
基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，它是一种不计利率的资金借贷活动。[19]因此，基金垫付后责任人应当偿还。基金管理机构必须加大力度，并依法采取必要的措施向事故责任人追偿预先垫付的资金，以寻求基金的保值。切不可因为基金的介入和追偿工作失力而让责任人逍遥法外。但另一方面也应该可以预见，向侵权人的追偿是一个复杂的过程，实现的成本可能会很高，甚至可以说相当一部分是根本无法实现的。一方面由于我国机动车的投保率不会达到理想程度，尤其是摩托车、农用车和拖拉机将会有很大数量难以纳入投保人的范围。另一方面我国机动车辆的肇事逃逸率仍然很高，这种状况在实行机动车强制保险之后不会有根本性的改变。这意味着救助基金在垫付了受害人抢救费之后，将面临着极大的追偿任务。[20]在现行的法律建构之下，在通过诉讼投入了相当高额的成本之后，可能发现责任人根本没有被执行能力，所谓的追偿最终也不过是竹篮打水一场空。
5、其他筹措方式
机动车交通事故的频发性和后果的严重性决定了救助基金的有限性，要提升救助基金在处理交通事故中的作用，最重要的是多方筹措资金，只有强大的资金支持，才能使基金有所作为。上述几种资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道，结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：
（1）政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助；[21]
（2）机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金；[22]
（3）社会募集。由于募集方式本身多种多样，因而基金的募集渠道也是相当广泛的。可以采取发行彩票的方式募集资金后，将其归入基金帐户；可以号召、动员群众直接以货币、货物的形式募捐，然后将货物拍卖或折价卖出；也可以通过慈善机构直接募集；还可以由国家通过发行专门债券等方式积累资金，用以充实基金。
三、基金的运行与监管
基金运行必须遵守两大原则：保值原则和效率原则。保值是指基金必须在一定的额度范围内维持自身的平衡和稳定，不能出现资金流失和超值的耗损。效率是指基金作为货币资金在支付、使用和追偿等各个环节高速流转，并且最大限度地发挥和实现其预期功能。机动车属于高度危险的交通工具，发生交通事故时往往会造成严重的人身伤害，涉及的救助费用巨大，事先无法预知抢救费用数额的情形下，如果不对救助基金垫付作以限制的话，就等同于“以有限的金钱承保无可预知的风险”。[23]救助基金垫付的费用还存在无法收回的可能性，这就使救助基金面临日趋减少的风险，如果救助基金由于制度设计不合理而导致破产，这将对机动车交通事故受害人造成重大影响。[24]在交强险制度中，对保险公司赔偿保险金尚规定了责任限额，这里对救助基金不加以规定是不合理的。强制保险负有强制实际给付义务，即使有其他种类的给付，强制保险也不得在支付保险金时对其他种类的给付予以扣除，而救助基金仅在受害人从社会保险和商业保险均无法补偿时，才提供最后的救济，因此，救助基金给付时应事先扣除其他种类给付金额， 如果上述扣款已经由救助基金给付的，救助基金有权向受害人或强制责任投保的保险公司追偿。
基金运行中应当维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久，基金运行的流程便应该是：筹措→达到一定数额→开始支付→支付期间资金滞留→追偿→资金回笼及新的资金筹措→新的支付。在这个流程中，当基金从起点经过支付后，又通过追偿实现回笼时，已经保持了初始资金数额，从而很自然地实现了自身的平衡。[25]但事实上，基金的整个活动过程处于一个简洁的回还形式，而不是处于一个重复循环状态。因为基金运行中，从第二个过程开始，不断有新的筹措资金进入帐户，新筹措的资金与追偿回笼的资金一起构成了一个新的扩大了的起点。从理论上说，基金每经过形式上的一次回还后，起点资金应该处于一个梯级升增状态。但另一方面，在实践中由于受运行成本、必然性耗损和垫付资金流失等因素的影响，资金循环未必都表现为升增状态。
1、救助基金的运作程序
救助基金的运作必须有一个规范的程序。出现交通事故后，并不是所有的交通事故损害赔偿都能进入救助基金的救济范畴，而是要经过一个先申请、后审批、再执行的过程。首先由需要救助的当事人向救助基金管理机构提出申请，申请书写明本人经济状况、家庭人口与劳动力情况、家庭收入与支出情况、伤残情况、申请救助的目的和方式，递交申请时应同时提交公安交通管理部门出具的相关证明、肇事车辆相关资料、医院抢救治疗方案及预算以及鉴定机构出具的伤残情况法医学鉴定。救助基金管理机构接到申请后，应当及时对申请证明材料进行审查，经过调查核实，对符合条件的应当予以批准，并及时办理相关手续，签订有关协议。[26]在此过程中，救助基金管理机构对医院救治方案可以提出意见或建议，应本着节约、效率、公平的原则，力求把救助基金管好用好。对于肇事车辆逃逸或责任不清的情形下，救助基金管理机构应当先行垫付抢救费用，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。[27]在垫付抢救费用时，救助基金管理机构可以根据救治进程的实际需要，分期、分批将代付资金存入指定的银行帐户，以保证医疗费用及时支付。
2、强化对救助基金的监管力度
救助基金具有较强的公众性和社会性，虽说其救助人群是不特定的，却可能涉及到千家万户的直接利益，救助基金运作的规范性直接影响着广大公众的利益，因而大多数国家都对救助基金的经营运作进行严格的监督和管理。救助基金的正常运作，要靠建立一整套能够有效控制耗损和运行成本的基金运行机制，使基金从一开始便处于在严格而科学的监管之中运行，从而达到救助基金的良性运作。
救助基金运用原则和一般资金运用的原则基本相同，要求符合安全性和流动性。[28]安全性原则是救助基金运用的基本原则，救助基金可以存入银行收取孳息，但不能不顾资金运用的安全性，为获取暴利而搞冒险投资，以免使救助基金产生严重亏损，导致基金运营陷入困境。流动性原则是指资金保持足够的流动性，以便满足救助赔偿的需要。救助基金担负着特殊的救助任务，而交通事故的发生具有随机性，对救助资金的赔付需求难以预测，因此要求救助基金要保持足够的流动性。借鉴国外的有效经验，国家应该设定专门的机构对救助基金的运作和经营进行监管，对救助基金投资类别和资金运用的比例结构进行约束和监管。明确基金的管理人和所承担的责任，建议由中央和地方政府的财政部门分级管理为妥。[29]另外，对救助基金运作的监管还需要建立一系列的监管制度，救助基金经营中的业务统计报表、年度运营报告和财务会计报告都要及时报送有关部门备查。
总之，交通事故救助基金制度作为交强险制度的一部分，如果能得到有效的施行，将会在很大程度上弥补交强险保险人赔偿的不足，更全面地保障交通事故中受害人的利益。但由于部门利益的纷争，救助基金制度一直未能得到实施。作为一种尚停留在书面上的制度，还未经受实践的检验，说的再多终究还只是纸上谈兵，期待救助基金制度的施行早日成为现实。
浙江省人民政府


浙江省殡葬管理条例
浙江省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，保护土地资源和环境，促进社会主义精神文明建设，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内的殡葬活动及其管理。
第三条 殡葬管理工作坚持推行火葬，改革土葬，革除丧葬陋习，倡导文明、节俭办丧事的原则。
第四条 各级人民政府应当加强对殡葬改革工作的领导，建立殡葬改革目标管理责任制，大力推行殡葬改革。
殡葬设施建设和火化率应当作为考核文明城市、文明乡（镇）、文明街道的重要内容。
第五条 各级人民政府应当把殡葬事业纳入当地的国民经济和社会发展的总体规划，把殡葬设施的建设和改造列入当地的城乡建设规划和基本建设计划。
第六条 各级人民政府及有关部门应当采取多种形式，加强殡葬改革的宣传教育，普及科学知识，破除封建迷信思想，移风易俗，倡导丧葬新风尚，引导全社会理解、支持和参与殡葬改革。
机关、团体、企业事业单位和城乡基层组织，应当对本单位、本辖区的人员进行殡葬改革的宣传，教育本单位、本辖区的人员遵守殡葬管理规定。
第七条 省人民政府民政部门主管全省殡葬管理工作。
市（地）、县（市）人民政府民政部门主管本行政区域内的殡葬管理工作。
市、县设立的殡葬管理机构，受同级人民政府民政部门委托具体负责殡葬管理工作。
乡（镇）、街道应当有专人负责殡葬管理工作。
第八条 各级工商、公安、卫生、土地管理、规划、物价、林业等部门应当按照各自职责，协同民政部门做好殡葬管理工作。
第九条 各级人民政府及其民政部门应当加强殡葬工作队伍建设，提高殡葬职工的职业道德水准和业务素质，改善殡葬职工的工作环境和生活条件，切实解决殡葬职工的实际困难。
全社会都应当尊重殡葬职工的职业劳动。
第十条 对积极推行殡葬改革、取得显著成绩的单位和个人，各级人民政府和有关部门应当给予表彰和奖励。

第二章 火化推行与管理
第十一条 本省行政区域，全面推行火化。人口稀少、交通不便、暂不具备火化条件的乡、村，可以划为逐步推行火化区。其范围的划定，由市（地）人民政府提出，经省民政部门审核，报省人民政府批准。
逐步推行火化区的人民政府应当大力宣传、提倡殡葬改革，积极创造条件，逐步推行火化。
第十二条 各市、县应当建设火化殡仪馆。尚未建火化殡仪馆的市、县，应当自本条例施行之日起一年内建成，并投入使用。个别有特殊困难不能按期建成的，经省人民政府批准，可以适当延迟，但至迟必须在1999年底前建成。在火化殡仪馆建立之前，可以到有火化设施的邻近地
区火化。
殡葬设施、设备建设，应当符合国家规定的技术标准。
第十三条 非逐步推行火化区的人员死亡的，应当全部实行火化。
逐步推行火化区的常住人员在逐步推行火化区以外的区域死亡的，应当实行火化。
逐步推行火化区的国家工作人员死亡，有火化条件的，应当实行火化。
逐步推行火化区的人员死亡，生前遗嘱火化或者丧主要求实行火化的，应当予以支持，他人不得干涉。
少数民族公民死亡的，尊重其本民族丧葬习俗；自愿实行火化的，他人不得干涉。
第十四条 按照本条例规定应当火化的遗体，由丧主或者死者生前所在单位通知火化殡仪馆接运，向公安部门办理死亡证明手续后火化，但下列情况除外：
（一）在医院死亡的，由医院（含医疗机构，下同）及时通知火化殡仪馆接运遗体，并告知丧主或者死者生前所在单位办理手续后火化；
（二）因自然灾害、交通事故或者犯罪行为等造成的非正常死亡遗体，由公安部门通知火化殡仪馆接运，并告知丧主或者死者生前所在单位办理手续后火化；
（三）无名、无主遗体，由公安部门通知火化殡仪馆接运。
火化殡仪馆接到通知后应当及时接运遗体，并对遗体进行必要的技术处理，确保卫生，防止污染环境。
未经殡葬管理机构批准，医院不得将遗体送出院外。丧主擅自转运遗体的，医院应当予以制止，并及时报告殡葬管理机构。
第十五条 火化遗体应当凭医院出具的死亡通知书或者公安部门出具的死亡证明。
火化因自然灾害、交通事故或者犯罪行为等造成的非正常死亡遗体和无名、无主遗体，应当凭死亡地公安部门出具的死亡证明。
第十六条 遗体需要在火化殡仪馆保存的，应当办理手续，保存期限一般不超过7天；特殊情况需要延期保存的，应当经当地殡葬管理机构批准。保存费由申请人交纳。
因严重传染病致死的遗体，应当立即消毒，并在送到火化殡仪馆后立即火化。
第十七条 按本条例规定应当实行火化的人员在异地死亡的，应当就地火化；死亡地无火化殡仪馆的，应当就近火化。因特殊原因，丧主或者死者生前所在单位需要将遗体运回死者生前居住地火化的，应当持死者生前居住地市、县民政部门出具的证明，经死亡地市、县民政部门批准。


第十八条 享受丧葬费待遇、应当实行火化的人员死亡后，有关单位应当凭火化殡仪馆出具的火化证明，按省有关规定向丧主发放丧葬费。
无名、无主遗体的火化费用，按省有关规定执行。
第十九条 火化殡仪馆和其他从事殡葬服务的单位应当严格遵守殡葬管理的有关规定，加强内部管理，改善服务条件，确保服务质量。
殡葬服务单位工作人员应当遵守操作规程和职业道德，实行规范、文明服务，不得利用工作之便索要、收受财物，不得刁难丧主。
第二十条 殡仪服务收费项目和标准按省的有关规定执行。

第三章 骨灰处理与公墓管理
第二十一条 提倡不保留骨灰。
遗体火化后保留骨灰的，提倡在骨灰堂、骨灰墙（塔、廊）等骨灰存放处存放，也可以葬入骨灰公墓。禁止将骨灰装棺土葬。
第二十二条 公墓、乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地建设应当统一规划，合理布局。
公墓一般以市、县为单位建立。公墓建设规划由省民政部门会同有关部门编制。公墓建设应当严格控制规模。
乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地一般以乡（镇）为单位建立。人口较少、交通不便的地方，可以以村为单位建立。乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地建设规划由市（地）民政部门会同有关部门编制。
公墓、乡村公益性墓地应当按照节约土地、保护山林、美化环境的原则建设。
第二十三条 建立乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地，应当经乡（镇）人民政府审核同意后，报县（市）民政部门审批。建立公墓，应当经市、县民政部门审核同意后，报省民政部门审批。
建立公墓、乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地应当依法向计划、土地、规划、林业等部门办理有关审批手续。
任何单位和个人未经批准，不得擅自建立公墓、乡村骨灰存放处和乡村公益性墓地。
第二十四条 公墓、乡村公益性墓地应当建立在荒山、荒坡、非耕地或者不宜耕种的瘠地上。
禁止在铁路、公路（国道、省道）、通航河道两侧、水库及河流堤坝附近和水源保护区、文物保护区、耕地、风景名胜区、开发区、住宅区、森林公园和自然保护区内新建公墓、乡村公益性墓地或者其他坟墓。
前款区域范围内已建的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科研价值的坟墓外，当地人民政府和有关部门应当制定清理计划，做好工作，有步骤地进行清理，通知丧主在规定时间内迁移、深埋，不留坟头。
第二十五条 公墓应当凭火化殡仪馆出具的火化证明出售墓穴和骨灰存放格位。禁止出售寿穴，但为死者的健在配偶留作合葬的寿穴除外。
严禁倒卖墓穴和骨灰存放格位，牟取非法利润。
第二十六条 乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地按市、县物价部门核定的标准收取费用。乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地主要存放本乡（镇）、村死亡人员的骨灰，不得从事经营性活动。
公墓的收费项目、标准由省民政部门提出，报省财政、物价部门审核批准。
第二十七条 严格控制公墓、乡村公益性墓地的墓穴占地面积。
公墓、乡村公益性墓地的墓穴占地面积与使用年限、墓碑高度与面积，由省民政部门提出具体标准，报省人民政府批准后执行。
第二十八条 逐步推行火化区内提倡遗体在乡村公益性墓地深埋，地面不留水泥、石块等建筑的坟头。
第二十九条 除本条例规定的公墓、乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地外，禁止建造其他任何形式的坟墓。
禁止建造宗族墓地、家族墓地。
第三十条 少数民族公民死亡后按其丧葬习俗需要实行土葬的，应当在公墓、乡村公益性墓地埋葬。

第四章 丧事管理
第三十一条 殡仪活动应当文明、节俭，不得妨碍社会公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法权益，不得在丧事活动中从事封建迷信活动。
禁止在广场、公路、街道、学校等公共场所从事殡仪活动。
第三十二条 禁止制造、销售封建迷信丧葬用品。
禁止在逐步推行火化区以外的区域制造、销售棺木和其他土葬用品。
封建迷信丧葬用品的具体范围，由省民政部门会同省工商行政管理部门规定。
第三十三条 制造、销售丧葬用品、殡葬设备的，应当经民政部门审核，并向工商行政管理部门申领营业执照。
第三十四条 殡葬管理机构应当根据需要，建立殡仪服务点，健全服务规范，为丧主提供丧葬用品和服务。

第五章 法律责任
第三十五条 违反本条例规定，将应当火化的遗体土葬的，由死者生前居住地的民政部门责令自行改正；拒不改正的，可以强制火化，所需费用由当事人承担。土葬地乡（镇）人民政府应当予以配合。强制火化时，死者生前有工作单位的，原工作单位应当派人到场协助处理。
第三十六条 违反本条例规定，将骨灰装棺土葬或者建造宗族墓地、家族墓地，在公墓、乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地以外的地方建造坟墓的，由民政部门责令当事人限期改正，逾期未改正的，组织平毁、迁移，当地乡（镇）人民政府应当配合进行工作。
迁移、平毁坟墓所需费用由当事人承担。
第三十七条 违反本条例规定，公墓、乡村公益性墓地接纳应当火化遗体土葬或者骨灰装棺土葬的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处三千元以上一万元以下罚款。
第三十八条 违反本条例规定，丧主擅自将遗体运出医院，医院不予制止也不向殡葬管理机构报告的，由民政部门对该医院处以五千元以下罚款，并可以由医院或者卫生部门对责任人给予行政处分。
第三十九条 违反本条例规定，未经审批擅自开办公墓、乡村骨灰存放处和乡村公益性墓地的，由民政部门会同规划、土地管理部门予以取缔，责令限期迁移已存放、安葬的骨灰、遗体，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。迁移费用由公墓、乡村骨灰存放处和乡
村公益性墓地的开办单位承担。
第四十条 违反本条例规定，乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地以营利为目的，从事经营性活动，接纳存放非本乡（镇）、村死亡人员骨灰的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
第四十一条 违反本条例规定，公墓超面积建造墓穴或者超标准树立墓碑的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
第四十二条 违反本条例规定，出售墓穴、骨灰存放格位和寿穴，倒卖墓穴和骨灰存放格位牟取非法利润的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
第四十三条 违反本条例规定，制造、销售封建迷信丧葬用品或者在逐步推行火化区以外的区域制造、销售土葬用品的，由民政部门会同工商行政管理部门没收制成品及违法所得，可以并处制造、销售金额一倍以上三倍以下罚款。
第四十四条 在殡仪活动中有妨碍公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益行为的，民政部门应当予以制止；违反治安管理的，由公安部门依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 国家工作人员、事业单位和国有企业单位职工违反本条例规定，影响恶劣的，除根据本条例给予处罚外，有关部门或者单位应当给予行政处分。
第四十六条 拒绝、阻碍殡葬管理人员依法执行公务，扰乱殡葬服务单位工作秩序，故意毁坏殡葬设施，或者侮辱、殴打殡葬管理人员和殡葬职工，违反治安管理的，由公安部门依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 民政部门、殡葬管理机构及其工作人员在殡葬管理中徇私舞弊、索贿受贿、滥用职权、玩忽职守的，由有关部门按管理权限对责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 殡葬服务单位及其工作人员不遵守殡葬职责和服务规范，出现重大事故或者造成不良影响的，由民政部门责令该单位限期整顿，由有关单位按管理权限对责任人给予行政处分。
殡葬服务单位工作人员利用工作之便索要、收受财物的，由民政部门责令退还，并根据情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 在殡葬活动中违反土地管理、规划、林业等法律、法规的，分别由有关部门依法处理。

第六章 附 则
第五十条 香港特别行政区居民、澳门同胞、台湾同胞、华侨和外国人的丧葬事宜以及已建坟墓的有关事宜，按国家有关规定办理。
第五十一条 本条例自1998年1月1日起施行。1991年10月9日浙江省人民政府发布的《浙江省殡葬管理实施办法》同时废止。



1997年9月5日