浅谈影响司法公信力的原因及解决方法

黑龙江省北安市人民法院 迟晓然

论文提要：本文从法律作为抽象性规则，法官工作的说理性的特征出发，从六个方面来深入剖析影响司法公信力的原因，结合实际审判工作，对提升司法公信力的解决方法进行广泛的探讨，充分的阐述了三点意见：一、提升司法的公信力，首先要提升法官的公信力；二、提升司法的公信力要对程序管理权进行制约，对现行审判管理模式进行深层次的改革，将程序性管理事务从法官的审判活动中剥离出来；三、提升司法的公信力要以加强审判活动中的说理过程和体现裁判文书的说理作为切入点。

管子曰：“法律政令者，吏民之规矩绳墨也”，也就是说法律是人们的行为规则，是是非曲直的尺度，是定纷止争的标准，同时法律是一种抽象性规则，其与具体案件的衔接主要在于法官如何将法律适用于具体个案之中，以其固定性的规则去应对变动不居的人，纷繁复杂的事物，做出对当事人利益重新认定的判决。这个以法官行为处分当事人利益的判决能否让当事人接受便是司法公信力的问题。目前我国的司法公信力如何呢？对于这个问题的回答是不尽人意的，国家信息局相关资料显示“求决类”信访在各类信访中比例最大，据2004年的统计，涉法涉信访案件在“求决类”信访中的比例已超过30％，为数最多，是什么原因使我们法院这个国家强制力保障下的定纷止争的机构的公信力如此不足，使广大人民对司法公正产生如此大的不信任，使“信访不信法”现象频频出现呢，该如何解决这个问题，让司法的公信力得到提升呢，下面笔者仅从以下几点来谈一谈自己的浅见。
一、司法公信力不足产生的原因
司法公信力是群众对公正司法的客观评价，公信力与公正互为表里，不可或缺，目前司法公信力不足的原因有多方面，其制约因素包括来自司法本身的与司法之外的多方面的因素。
（一）法官自身能力的局限性，办案的自我低调，判决书的格式局限，无法凸现法官的个性化，使法官自身很难具备自然的公信力，加之仍存在少数品行不端的法官司法不够廉洁，不同程度的存在吃拿卡要，枉法裁判，办金钱案，人情案的情况，虽然这种现象只是少数，但这极少数的司法公信力的破坏力是不可估价的，因为司法本身是化纷止争，解决社会矛盾的机制，而这解决矛盾的程序存在不公正要比其他行政的多次不公为祸尤烈，也就是说“司法腐败是最大的腐败”。可以说人们对于法律的真正感知，不是通过若干普法教育，也不是对系列法律文本的阅读建立起来的，而是通过发生在自身或生活周围的一个个鲜活的案件逐渐明晰的，那么，法院这个“讨说法”的地方一旦存在瑕疵，必然导致其社会公信力的下降，部分涉诉群众对司法的不信任必将泛化为普遍的社会心理，即对司法的不信任。
（二）社会的法律教投入不够，老百姓不知法、不懂法，使百姓的认知与法律的标准相去甚远，未能衔接，司法是维护社会正义的最后一道防线，案件一旦进入诉讼程序，当事人往往对司法的期望值很高，只有认为自己有理，自己能赢才会打官司，但判决下来，总有败诉一方，而败诉者又有极大多数不从自身找原因，而将责任归咎于他人，而法院的审判又有其内在的司法规律，对这一规律的遵循与群众对公正的需求有较大的差距，法院讲究证据，因为事实不具有再现性，法院只有通过证据链条来最大限度的证明曾发生的事实。而绝大多数群众却只认他们亲历的事实，即拿不出证据，又不了解司法程序，输了官司便认为是司法不公，如诉讼时效问题就往往成为当事人不能理解法院工作的症结，可以说为了维护社会的稳定性，诉讼权利是有过时不候的特点，而有的当事人不了解这一点，过了诉讼时效才来主张权利，当然得不到法院的支持，而当事人往往不从自身找原因，直接质问法官“他欠我钱是不是事实，自古欠债还钱，你们法院能不能为民作主，讲不讲公正……”，从而极大的破坏了司法的公信力。
（三）司法地方化，法官地位的尴尬性直接破坏司法的公信力。当前，司法机关的设置是以行政区化进行的，隶属于地方政府，在受地方政府的领导的同时，还设有一级政法委、专门管理公、检、法三机关，法院的人、财、物直接受致于地方政府，随时听从地方政府的召唤，今天组织去听招商报告，明天去参与法律咨询，从而使法院不同程度的提前介入纠纷，即参与了咨询的案件以后一旦涉诉很可能使法官先入为主，使当事人产生不信任，而一些涉及招商引资的案件又要受致于地方政府，不敢去碰招商引资的高压线，而这些原因引起的不公， 当事人不会去追究其他原因，而只会指责法院的不会，对司法的公信力产生质疑，产生“案子一进门，双方都托人”的现象，使部分群众不相信法院的公正，进而采取各种手段来影响判决，使当事人产生了在裁判结果出来前，自行或托人到党委、政府及致司法机关内部找关系的习惯，以此来给承办法官施加压力，从而给有关机关、领导及知情群众造成法院公信力不高的现象，另外，法官本身应是一个低调、超脱的群体，当前社会正处转型期，不同层次、不同类别社会矛盾都在寻求其适当的解决方式，法院这个解决纠纷的机构肩负着重要的使命，处于矛盾纠纷解决的风头浪尖之上，而中国的法官的地位与其肩负的使命是严重不符的。先说法官要受致于地方政府，要时刻听从地方政府的召唤从事那些不属职业范畴内的活动，使法院成为地方政府的工具，在处理纠纷时特别是行政案件时极大的破坏司法的公信力，再说法官的级别、待遇，在地方政府中法官工资是最低的，级别也是最低的，如我所在的基层法院各庭正职庭长都未能全部达到副科级待遇，审判员就更不用说了，有一句话形容当代中国的法官是“戴着镣铐的舞者，未上保险的侦探”这一比喻也有几分贴切，笔者认为对于处于如此尴尬地位而又肩负解决纠纷责任的中国法官在百姓眼中的公信力必然是大打折扣的。
（四）案件诉讼程序的决定权与最终裁判权的结合亦对司法的公信力产生很大的影响。以往审判方式改革往往停留在司法独立改革、法院外环境等方面，对法院内部的管理结构改革不够彻底，解决不够具体。如大立案，仅是将案件立案送达排期后就转交业务庭自行处理，有的法院还未达到这个标准，仅是业务庭内部的送达与审判分工，从而将填发诉讼材料、组织证据交换和展示等庭前准备工作，特别是对当事人提出的申请延长举证期限，申请证据调查把关权都交由主审法官进行，从而使主审法官过早的接触当事人，从而使有的当事人在开庭前就会形成主审法官不中立的看法，所以这种案件诉讼程序的决定权与最终裁判权在同一法官身上集中的现象必然会降低司法的公信力。
（五）司法鉴定的不规范也是对影响司法公信力的一个原因，司法鉴定是整个司法活动中重要的一个环节，在诉讼中具有不可替代的作用，司法鉴定结论是一种特殊的形式，然而我国司法鉴定体制缺乏科学性与规范性，呈现“多系统、多层次，自成体系，各自独立”的鉴定体系，鉴定人资格无统一标准，政治、业务素质参差不齐，鉴定质量难以保障，鉴定结论作为证据的一种形式，作出鉴定的人都很少出庭接受质询，从而使鉴定结论广泛存在“暗箱操作”的问题，同时需鉴定的问题大多是专业性比较强的问题，如医疗、建筑等，法官在审理时必须以它为依据 ，这就使鉴定结论成为了影响证据公开质证、认证的症结性问题，特别是一些医疗事故鉴定，面对医院天书般的病志及高深莫测的鉴定结论，莫说当事人不能信服，就连法官也无所适从，这必将使司法的公信力大打折扣。
（六）裁判文书说理不透彻，透明度不够，是影响司法公信力的重要问题。法院的工作是说理性工作，法官的工作在于在程序的范围内根据法律来说理和判断、解决问题，特别是在判决书的制作上必须忠于法律作出判决，然而实践中，我们的裁判文书中对整个案件诉讼活动的全过程以及事实和适用法律的具体内容缺乏公开性，从而在审判内部机制上或多或少地降低了裁判文书中需阐述的各个内容要素的完整性要求，无法充分满足当事人和社会公众的知情权，不利于当事人及社会公众对人民法院审判工作进行有效的监督，进而影响了裁判文书说服力和公信力。同时长期以来我们的裁判文书在理由论述上始终停留在“通俗易懂、简洁明了”的基础上，不注重说理的透彻性，理由的陈述上，从而使我们最终解决问题的裁判文书缺少理论依据 ，突兀的进行判决，内容不够丰满，不让人信服，从而影响了司法的公信力。
二、解决司法公信力降低的几点探讨性意见
（一）提升司法公信力首先要提升法官的公信力，自古以来，我国绝大部分的民间纠纷都在部落或族亲中威望老人手中得以调停化解， 许多纠纷在威望老人嘴中，一句半句话就解决问题，在这个过程中根本涉及不到什么程序问题，也更不会出现有人不从的问题，他们处理纠纷的结果为何有如此大的公信力呢，这不得不引起我们的思考，究其原因便在于这些部落或族亲中的威望老人前的“威望”二字，这两个字是靠日常生活中点点滴滴的行为，语言、思想火花、人格魅力所逐渐沉淀形成的自身的“服众力”和“威望”，深层次的说就是一种巨大的服从心理，也就是我们今天所说的公信力，我们今天的法官该如何去形成这种“服众力”与“威望”呢，笔者认为，首先要树立法官职业神圣的理念，法官要强化职业道德教育，要树立起神圣的职业信仰，信仰法律、坚持正义，以极大的自尊与公平正义来筑起自己的威望，形成自身的社会行动；其次广大法官要提高自身的综合素质，树立起司法权威，“练内功，强筋骨”才能成就一名职业法官的社会威望；第三，法官理应保持低调，因为法律是保守的，法官应为保守人的职业，他应懂得孤独对于职业的重要性，严格的约束自己的业外活动，从自身所肩负的特殊使命出发，为了保证司法公正，为了树立在人民群众心中的威望，我们应当与一般社会尤其是所在社区保持适当的分离，以避免千丝万缕的人情网、关系网对司法天平的影响，与所在民众拉开距离才不致于使公众对法官的中立产生怀疑，从而使法官确立起自身的公信力。综上，笔者认为法官个人的公信力直接决定着司法的公信力，广大法官必须以自己崇高的职业道德与人格魅力去建立起与自身职业相称的社会威望，笔者认为“宠辱不惊闲看庭产花开花落，去留无意漫随天外云卷云舒”应是当代法官不懈追求的精神境界，有了欲望才有了罪恶，法官这一处理纠纷的专业法律人必须超脱于俗事与私欲，才能做到无欲则刚，才能建立起普遍的社会公信力。
（二）对审判的程序管理权进行制约，对现行的审判管理模式进行深层次的改革，将程序性事务人法官的审判活动中剥离开来，从而充分体现司法公信力。首先从现在法院制度层面上看，我国的各级法院均没有院长、副院长、庭长、副庭长及审判员若干人的审判队伍，他们在审判职责上不存在差别，都需履行法官的职责，但有一点，即合议庭的审判长由院长或庭长指定，从而使院长、副院长、庭长、副庭长在审判上具有比一般审判员更大的司法权威，但他们又担负着法院内部的非审判行政管理事务，很容易地为司法权行使过程制造准介入因素，使行政官级化办案理念成为了必然，故笔者认为在一个有众多法官的法院中，必须对这种附属于审判程序管理制度进行制约，使办案法官不受内部影响，保持中立与独立、提升司法的公信力；第二，在现行的审判管理模式中，案件立案后，由立案庭排期后，就交审判业务庭自行操作，还有些法院现在立案庭还负责立案，而填发诉讼材料、组织证据交换和展示等庭前准备工作，特别是对当事人提出的申请延长举证期限，申请证据调查等等的把关，这些职能的行使使得主审法官早早地将司法决定权把握于手中，左顾右盼，重说轻，轻说重和过早对案件的评断也就常常地出现在极个别的法官嘴上，当事人听起来就极为不舒服，从而使当事人在开庭前就会形成主审法官非中立的看法，从这个角度来看，无论从案件将来公信力的形成上，还是对法官和当事人自身上这种案件流程模式都不利于司法公信力的提升，因此笔者认为法院管理模式的改革应向深层次切入将案件的审判程序性事务权与司法决定权彻底剥离，借助程序公信力来影响判决结果的公信力，推行一种纵向意义上的审判行政事务与审判权剥离改革的管理模式，按照2005年2月份最高院赋予立案庭案流程控制权的基础上，向外延伸，将案件的程度性事务工作如证据交换、展示和固定，证据的调查和保全、案件程序与诉讼进程的决定权等审判程序性事务工作全部在立案庭行使，从而建立起一个集案件效率动态管理体系中心与行使审判程序管理职权为一体的案件综合服务部门—大立案，而作为负责审判的业务庭，只负责举证期限届满后接受案件，并按立案庭决定的时间开庭审判，而二次开庭的或有其他程序性工作的则开函给立案庭排期及完成，从而实现审判实体决定权与审判程序性事务的彻底剥离，充分体现中立，公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念，提升司法的公信力。
（三）以加强法律推理，强化法律思维，作为切入点，加强审判活动中的说理过程，体现裁判文书改革的说理功能。从而以法官的释法明理的裁判文书提升司法的公信力，法律工作者特别是法官，我们工作的性质便是说理，我们作为专门的法律工作者和法律人必须用一种职业方式来看待法律，必须依照在程序的范围内根据法律来说理及判断和解决问题，也就是说我们工作的核心是法律说理，我们工作的最终裁体—裁判文书也必须体现出说理的过程，也就是法律推理的过程。法律推理是审判活动中的思维活动，同时也是受法律约束和调整的法律活动，在审判活动中进行法律推理时必须受现行法律约束，现行法律是法律推理的前提和制约法律推理的条件，但是我们在审判活动中适用法律推理时，一方面要遵守法律规则，另一方面又要进行价值判断，实际上会在价值、利益、历史、目的等四维因素作用下的综合作业，也就是说在宪法规定的原则和思想利益上计算和平衡。在裁判文书制作中为了使法律推理正当，我们需要秉承司法责任的理念，培养法律感觉，明确了解法律价值的内容和法律价值体系的结构，依据 作为技术使用的法律逻辑，对每个价值判断进行合理化作业，使每个判决都具有创造性—解决本案的特殊问题，又具有普遍性—符合法律的目的，从而以 一份说理透彻、推理严密的判决书来提升司法的公信力。
曾有人说中国社会正面临着最大的诚信危机，此言虽无具体的依据，但笔者认为诚信应为社会的根本，普通公民的诚信是社会风气的组成部分，而上升到法院的公信力将左右着社会诚信的发展方向，如司法这一处理纠纷机制丧失公信力，后果则是十分可怕 的，因此作为法律工作者的我们必须充分认识到这一点，从自身做起，为司法公信力的提升做出自己应有的贡献。
以上仅为笔者的几点浅见，不正之处请指正。

辽宁省铁岭市人民政府


铁岭市人民政府令

第 50 号


《铁岭市地方政府具体行政行为审核办法》业经2005年11月11日市政府第21次常务会议审议通过，现予发布，自2006年1月1日起施行。






代市长



二OO五年十一月十五日

铁岭市地方政府具体行政行为审核办法

第一条 为发挥政府法制部门参谋助手和法律顾问职能作用，保证各级政府具体行政行为合法，促进依法行政，根据相关法律、法规、规章的规定和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法规定审核的政府具体行政行为，是指市、县、乡三级地方政府在实施行政管理活动中依法就特定的事项对公民、法人和其他组织权利、义务作出的外部单方行政职权行为。

第三条 全市乡级以上政府及县级以上政府行政主管部门以政府名义作出本办法规定的具体行政行为时，应当实行事前审核。

第四条 市、县(市)区政府法制部门和乡(镇)负责法制工作的人员，具体负责本级政府具体行政行为的审核工作。

第五条 从事政府具体行政行为审核工作的法制工作人员必须具备下列资格条件：

(一)国家公务员；(二)具有法律专业专科以上学历，具备与审核工作相适应的法律知识和相关专业知识；(三)从事法制工作2年以上；(四)经过省、市法制部门业务专门培训。

第六条 对政府具体行政行为审核，必须坚持合法、公正、公开、公平、合理、及时的原则，既要保障行政机关依法行使职权，又要维护行政管理相对人的合法权益。

第七条 乡级以上政府及县级以上政府行政主管部门以政府名义作出下列具体行政行为时，须经过事前审核：

(一)行政征用；(二)行政处罚；(三)行政强制；(四)行政裁决；(五)政府交办的其他审核事项。

第八条 乡级以上政府及县级以上政府行政主管部门以政府名义作出下列具体行政行为，必要时，可经过事前审核：

(一)行政许可；(二)行政确认；(三)行政征收；(四)行政给付。

第九条 市、县(市)区政府直接作出的具体行政行为由政府交法制部门审核，乡(镇)政府直接作出的具体行政行为由政府交负责法制工作的人员审核。

第十条 县级以上政府行政主管部门以政府名义作出具体行政行为，有关部门应向政府提出书面申请，将执法案卷和拟定的法律文书一并提交审核。

第十一条 市、县(市)区政府法制部门和乡(镇)负责法制工作的人员受理审核事项后，应在3日内审核终结，案情复杂的，分别经市和县(市)区政府法制办主任、乡(镇)长批准，可延长至7日。

第十二条 市、县(市)区政府法制部门或乡(镇)负责法制工作的人员对本级政府具体行政行为的下列内容进行审核：

(一)是否属于本级政府法定职权；(二)认定事实是否清楚，证据是否充分；(三)适用法律、法规、规章和其他规范性文件是否正确；(四)是否符合法定程序；(五)决定是否合法；(六)裁量是否公正、公平、合理；(七)其他需要依法审核的事项。

第十三条 对政府具体行政行为审核，主要采取书面审核方式，必要时可进行调查核实。对情况复杂的案件，可邀请有关专家进行论证；对社会影响较大的案件，可召开听证会进行审核。

第十四条 市、县(市)区政府法制部门和乡(镇)负责法制工作的人员对政府具体行政行为审核终结后，应填写审核结果报告单(内容包括：审核事项、审核交办人、提交审核的部门、审核人、审核结果、拟定意见、审核部门负责人签字、审核受理和终结日期)，并提出处理意见，对属于本级政府职权范围、事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，拟定的决定内容合法适当的，报请政府作出该具体行政行为。对有下列情形之一的，报请政府不作出或暂不作出该具体行政行为：

(一)不属于本级政府职权范围的；(二)事实不清、证据不足的；(三)适用依据错误的；(四)执法程序违法的；(五)拟作出决定的内容违法或不当的。

第十五条 政府决定作出具体行政行为后，应严格依法定程序实施，并完备执法文书。

第十六条 负责具体实施的执法部门应在政府具体行政行为作出后10日内，以书面形式将实施过程和结果连同执法文书一并向本级政府法制部门备案。

第十七条 依据法律、法规、规章规定，应由市、县(市)区政府作出的具体行政行为，有关执法部门不提请政府作出而擅自以本部门名义作出的，或未经法制部门审核和政府批准而以政府名义作出的，应承担相应的法律责任；造成严重后果的，由监察部门对其主管人员和责任人追究行政责任；构成犯罪的，追究刑事责任。

第十八条 市、县(市)区执法部门和乡(镇)有关人员提请审核具体行政行为时，所提交的案卷和有关材料不真实或错误，造成政府具体行政行为违法的，应承担相应的法律责任；弄虚作假，欺骗审核人员的，由监察部门追究其行政责任；构成犯罪的，追究刑事责任。

第十九条 市、县(市)区政府法制部门和乡(镇)负责法制工作的人员在审核政府具体行政行为时，审查不及时、不认真、不全面、不准确，提交的审核结果错误的，应对其进行批评教育，情节严重的，应追究行政责任；徇私枉法、弄虚作假，给行政管理造成重大损失和严重影响的，由监察部门追究审核人员和主管人员的行政责任；构成犯罪的，追究刑事责任。

第二十条 县(市)区政府法制部门和乡(镇)负责法制工作的人员，每年12月10日前将年度审核的本级政府作出的具体行政行为件数、实施结果向本级政府报告，并向上一级政府法制部门备案。

第二十一条 本办法由铁岭市政府法制办公室负责解释。

第二十二条 本办法自2006年1月1日起施行。